안창호 헌법재판관이 10일 “제왕적 대통령제를 권력공유형 분권제로 전환하는 권력구조 개혁이 필요하다”며 분권형 개헌을 촉구하는 보충의견을 냈다. 헌법재판관이 본안인 대통령 탄핵에 관한 부가적인 설명을 넘어 개헌 의견까지 낸 건 이례적이다.
 
안 재판관은 1987년 대통령 직선제 헌법 개정으로 대통령 권력 형성의 정당성은 확보됐지만, 형성된 권력을 행사하는 방식이 과거 권위주의적 방식에 머물러 있다고 지적했다. “현행 헌법의 대통령은 제왕적 대통령제라는 신조어를 만들고 워터게이트 사건이 문제 된 미국 대통령보다 집중된 권력구조”라고 평가하면서다.
 
그는 또 “대통령에게 정치권력을 집중시켰음에도 견제 장치가 미흡하다. (그로 인해) 민주적 정당성을 부여받지 못한 비선 조직이 강력한 대통령 권력에 기대어 활동 공간을 넓힐 수 있었다”며 “제왕적 대통령제가 비선 조직의 국정개입, 대통령의 권한남용, 재벌기업과의 정경유착 등 정치적 폐습을 낳았다”고 지적했다. 그러면서 “제왕적 대통령의 지시나 말 한마디는 절대적인 영향력을 발휘한다. 국무총리를 비롯한 고위 공직자들은 대통령의 의사결정과 지시에 복종할 뿐 다른 의견을 자유롭게 개진하기 어렵다”고 말했다.
 
안 재판관은 이날 “이원집정부제·의원내각제 또는 책임총리제의 실질화 등이 국민 선택에 따라 현행 대통령제의 현실적 대안이 될 수 있다”며 분권형 개헌의 구체적 방안도 제시했다. “정부 형태의 변경과 함께 중앙집권적인 권력을 지방으로 대폭 이양해 주민 근거리 민주주의를 실현해야 한다”며 “국회나 지방자치단체에 분산된 권력은 국민소환제·국민발안제·국민투표제 등 직접민주제적 요소의 강화를 통해 통제하는 방안도 적극 검토해야 한다”고도 말했다. 다양한 이해관계의 해결을 위해 국회의원 비례대표제 확대도 제안했다.
 
이에 헌법 전문가들은 “독특하고 이례적인 보충의견”이라는 반응을 보였다. 정주백(전 헌재 연구관) 충남대 로스쿨 교수는 “국정 농단 사태의 재발을 막기 위해 근본적인 개혁이 필요하다는 점을 강조하기 위한 의도”라며 “현 사태에 대한 진단을 바탕으로 평소 안 재판관이 고민하던 권력구조 개편 문제를 화두로 꺼낸 것으로 보인다”고 말했다. 안 재판관은 “이 사건 탄핵심판은 보수와 진보라는 이념의 문제가 아니라 헌법질서를 수호하는 문제이고, 단순히 대통령의 과거 위법행위를 판단하는 것이 아니라 미래 대한민국이 지향할 표준을 설정하는 것”이라고 설명했다.
 
정진우 기자 dino87@joongang.co.kr